La LOLF confère aux parlementaires un pouvoir de contrôle et d’évaluation élargi pour apprécier la performance des administrations. En particulier, dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement et des rapports annuels de performances (RAP), le Parlement compare les écarts entre la prévision budgétaire et son exécution effective d’une part, entre les objectifs de performance exprimés dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au projet de loi de finances (PLF) et les résultats d’autre part. La loi de règlement est par conséquent un outil de contrôle et d’évaluation des politiques publiques mises en œuvre par l’État.
À chaque programme sont associés une stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance qui figurent dans les projets annuels de performances (PAP) annexés au PLF, en vertu de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La stratégie du programme définie par le responsable de programme, en liaison avec son ministre, conduit à sélectionner des objectifs, mesurés au moyen d’indicateurs.
À chaque indicateur sont associées des valeurs cibles à atteindre. Les objectifs des PAP sont déclinés en objectifs opérationnels, déclinés à leur tour jusque dans le travail quotidien des services – ou des opérateurs de l’État – chargés de mettre en œuvre le programme.
Les engagements retracés dans les PAP
Le responsable de programme s’engage par conséquent sur ces objectifs, ces indicateurs et ces cibles de résultat. Il devra rendre compte des résultats devant le Parlement dans les rapports annuels de performances, lors de l’examen, au mois de juin ou de juillet de l’année qui suit, de la loi de règlement et rapport de gestion.
Le Parlement examine en effet, en juin-juillet de l’année N+, le projet de loi de règlement et rapport de gestion pour l’année N. Ce dernier présente le résultat de l’exécution de l’année N en comptabilités budgétaire et générale, et en coûts complets (comptabilité d’analyse des coûts). Mais le projet de loi de règlement présente également un volet « performance », qui permet au Parlement d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques. Il détaille les résultats obtenus et mesure la différence avec les prévisions pour en tenir compte lors de la discussion du budget de l’année N+2. Rendez-vous incontournable, c’est un « moment de vérité budgétaire » pour les services de l’État avec la comparaison des données prévisionnelles de la loi de finances initiale (LFI) et des résultats atteints.
Les résultats appréciés dans les RAP
Les rapports annuels de performances (RAP) présentent les résultats des administrations au regard des engagements pris en loi de finance initiale. Ils permettent notamment d’évaluer l’amélioration de la performance en comparant, ex post, les résultats au regard des engagements pris dans les projets annuels de performances (PAP) figurant dans les « bleus » budgétaires par mission.
La loi de règlement des comptes et rapport de gestion devient donc un outil de contrôle et d’évaluation des politiques publiques mises en œuvre par l’État. Elle permet d’identifier les marges de progrès et engage l’administration dans une dynamique vertueuse.
La création d’un cycle de la performance
La LOLF introduit le principe de « chaînage vertueux », (article 41) , en prévoyant le dépôt du projet de loi de règlement et d’approbation des comptes avant le 1er juin de l’année suivant celle à laquelle elle s’applique, et son examen en première lecture avant le vote du projet de loi de finances de l’année suivante. L’analyse des RAP doit en effet permettre de nourrir le débat d’orientation des finances publiques fin juin, puis la réflexion aboutissant à l’élaboration des PAP qui seront annexés au PLF en fin d’année.
Le Parlement peut ainsi contrôler les résultats de l’exécution de l’année N avant de procéder à la discussion des crédits et des objectifs proposés pour l’année N+2. Il s’agit donc de lier les discussions de la loi de règlement des comptes et rapport de gestion et celle du projet de loi de finances (PLF) afin de permettre aux parlementaires de tirer les conséquences pour l’avenir des résultats observés et de créer un véritable « cycle de la performance ».
